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审计观察 | 税收征管体制改革后税收审计的新特点

发布日期:2023-05-08    来源:保亭审计  浏览次数:598
核心提示:审计观察 | 税收征管体制改革后税收审计的新特点


20182月,党的十九 届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》,省级及以下国税、地税机构合并是重要的改革内容。随后,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》,决定将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内税收和非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)党委和政府双重领导的管理体制。这一改革也对税收审计工作提出了新的要求。

税收征管体制改革后税收审计的新变化

我国从 1994 年起开始实行分税制财政管理体制,即在省级和省级以下分设隶属于中央政府和各级地方政府的税务部门,分别征收划分为中央政府和各级地方政府的收入(含共享收入)。在分税制体制下,国家税务部门的审计由审计署组织实施,各级地方税务部门的审计由相应的各级地方审计机关组织实施。

随着国税和地税机构合并,税务部门在职责职能和管理方式上都发生了实质性变化。改革后的税务部门属于中央预算级次,税收征管业务主要由国家税务总局领导,所需经费以中央财政保障为主、地方财政保障为辅,合并后的税务部门税收征管、预算执行和其他财政收支等情况,属于审计署的审计管辖范围,由审计署统一安排开展审计。

为适应新形势,审计署出台了相关文件,对税收征管体制改革后的税收审计工作提出了指导意见。按照党中央关于构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的决策部署,审计署统一组织驻地方特派员办事处(以下简称“审计署特派办”)、地方审计机关,按照“统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理”的“五统一”原则,对税务部门开展审计监督。同时,按照审计全覆盖要求,审计署每年选取一定数量的省(自治区、直辖市、计划单列市)、市(地、州、盟)、县(市、区、旗)级税务部门,统一组织特派办、地方审计机关联合进行审计。

新形势下统筹税收审计资源的新特点

2019年以来,审计署连续三年组织开展了对税务部门的审计,审计事项包含收入征管、预算执行和其他财政收支等内容,对省、市、县级税务部门保持每年一定比例抽审。鉴于审计事项较全面、政策性强、抽查单位众多、地方审计机关广泛参与等新特点,以某特派办税收审计为例,统筹协调地方审计机关,组织实施税收审计项目呈现出以下主要特点:

(一)地方审计机关承担了大量审计任务,统筹协调要求高

在“五统一”原则下,审计署统一组织特派办和地方审计机关合作开展税收审计。审计署特派办牵头总负责,合作模式基本有三种:第一种是以地域或抽审单位划分,即特派办和地方审计机关各自负责一定地域或一定数量的抽审单位的全部审计业务;第二种是以业务板块划分,即特派办负责税收业务审计,地方审计机关负责预算执行审计;第三种是特派办牵头下的混合编组,即打乱单位界限,将地方审计机关参审人员全部纳入特派办审计组管理。无论哪种合作方式,税收项目需要地方审计机关承担大量基层税务机关的年度预算执行审计任务,特派办需对审计底稿、审计报告、审计档案等负总责。加之除了直辖市、计划单列市外,绝大多数省(自治区)所属税务单位众多,需抽审单位也多,造成税收审计统筹协调工作量较大,要求很高,这在某种意义上已经成为税收审计项目成败的关键。

(二)参审人员来源不一且众多,工作进度把控要求高

由于税收审计需要大量地方审计机关人员参与的实际情况,尤其是地方审计机关参审人员来自地方不同单位、不同层级,且地方审计部门管理体制非“垂直”管理,而审计工作整体进度需把控至每个区县审计组,工作难度较大。

以某省税务机关为例,该省税务部门从预决算角度共有200多个单位,抽审比例近四成。为完成此次审计任务,某省审计部门累计动员500多人参加审计,涉及审计厅本级、4个市级审计局、50多个县区级审计局,组成60多个审计组,主要承担上述抽审税务机关年度预算执行审计及下发的收入征管疑点数据核实任务。审计署特派办派出10 余人,牵头整个项目现场审计,承担减税降费、收入征管、税费资金和省级税务部门等多个税务机关年度预算执行审计、审计工作底稿审理审核及报告汇总等任务。审计署特派办审计组需要把控几十个审计组的现场审计,统筹协调、把控现场及项目中后期的审核汇总工作,对审计工作进展整体把控要求极高。

(三)审计发现问题判断、取证等不尽一致,审计质量控制难度大

除了整体工作协调统筹、具体工作进度把控外,各个审计小组虽都能遵循审计工作方案、审计工作动态和审计工作准则的要求开展工作,但在审计发现问题定性、审计取证标准、审计工作底稿规范性、现场审核尺度等多方面还是缺乏统一标准,加之不同审计小组,乃至不同审计人员多年形成的审计职业判断也不尽相同,对审计质量控制带来较大难度,存在一定的审计风险。

仍以上述某省税收审计为例,各级审计组累计提交500多份审计工作底稿,但在汇总报告时的审核、审理中发现,部分审计工作底稿中存在问题要素不够齐全、取证不够充分、与被审计单位意见交换不够充分、部分问题定性不够准确等情况,少量无法满足或需要反复“拉抽屉”才能满足汇总报告质量的要求,但受限于现场审计时间,无法将全部审计工作底稿予以汇总,不仅造成审计资源使用效率不够高,也增大了复核审理工作量,容易产生一定的审计风险。

新形势下统筹税收审计资源的建议

(一)与地方审计机关充分沟通,就工作范围、合作模式和职责分工等做好“顶层设计”

在审计署年度税收审计统一部署下,审计署特派办与地方审计机关在“五统一”原则指导下,共同开展工作。审计实践中,地方审计机关需要承担多数基层税务部门的预算执行审计、部分减税降费事项和收入征管疑点数据核实等工作。为做好税收审计工作,年度审计地域范围一旦明确,审计署特派办即与地方审计机关开展工作对接,迅速建立起组长层、主审层、板块主审层等多层级的沟通机制,并就职责分工、人员调度等事项开展协商。

审计署审计工作方案下发后,对照工作方案要求,审计署特派办与地方审计机关应就审计工作范围划分、各自职责分工、人员抽调与资源整合、工作沟通协调机制、各项工作时间节点安排、各层级审计质量把控、联合审理机制、审计报告汇总、成果共享、问题整改、重大事项报告机制及审计现场综合检查等事项充分沟通,达成一致,并逐项梳理落实,形成书面成果,编入审计实施方案。在现场审计实施过程中,如遇突发情况,需要调整原定方案的,审计署特派办需要与地方审计机关,尤其是参与审计的基层审计机关充分沟通协调。只有做好两个部门之间的 “顶层设计”,才能最大限度提升现场审计效能。

(二)压实各层级审计组责任,打足“提前量”,为审理汇总留足时间

受项目跨年度等因素影响,现场有效审计时间一般不到2个月。审计人员往往参照一般项目的经验将工作重点和主要精力放在现场查核上,但由于参审单位、人员众多,审计事项范围较为广泛,所形成的审计工作底稿等审计成果数量较多,而税务部门反馈时间较长,税收政策复杂多样,留给审理审核的时间较短,直接导致项目中后期审计工作底稿复核、审理、问题和报告汇总等工作量巨大,容易影响审计质量,从而增加审计风险。

解决上述问题,需压实各级审计组的分级复核职责,不能将复核职责都压在省级审计组,出现县区级、地市级和省级审计组“苦乐不均”的局面。县区级、地市级和省级审计组应明确各自不同的审核职责。县区级审计组应至少确保审计工作底稿事实清楚、完整、数字准确、取证充分、取得反馈意见 ;地市级审计组应确保问题定性准确、法规引用恰当,并对反馈意见充分研究,采纳其合理部分;省级审计组应确保问题符合审计实施方案的要求,对常规性问题予以恰当归类,对重大问题予以重点关注,并汇总问题和报告,完成重要信息上报和审计问题线索移送等工作,最大限度提升审计成果。在审计实践中,省级审计组作为项目综合组,必须打足“提前量”,留足时间,为中后期审计工作底稿的复核、审理、汇总等工作做好兜底准备,最终目的是确保审计质量“生命线”不出问题。

(三)在现场审计中,充分发挥项目综合组的类型问题统筹能力,提高审计效率

税收审计具有专业性较强、数据分析要求高等特点,因此审计实践中要将研究贯穿税收审计全过程。日常工作中,按照减税降费、收入征管和预算执行三个方面,分类收集、整理、归纳相应的法律法规包、标准化问题表述包、审计问题查核方法包等资料,并对热点税收政策、突出税收问题和个别税务案件等开展实时跟踪研究。力争实时掌握热点税收政策和重要问题查核方法,着力提升审计成效。

功夫下在平常,也就为高效实施现场审计夯实了基础。省级审计组可直接将收集整理归纳好的法律法规包等资料,按照本次审计的具体要求加以调整,与本次业务培训资料包等一并下发给各层级审计组,供学习参考。同时,省级审计组需根据所审计地域和数据集中在省级的特点,集中开展减税降费、收入征管和预算执行三个方面的数据分析整理、类型问题提炼、报告语言表述等工作。在减税降费和收入征管审计中,省级审计组在下发类型问题疑点数据的同时,应深入研究并伴随下发制作好的“标准件”,包括疑点数据说明、标准化表述的审计工作底稿模板、关键取证要素等内容,简化基层审计组核实取证流程。在预算执行审计中,省级审计组应深入研究并充分利用好全省税务系统的预决算报表数据、财政拨款集中支付数据、房产车辆管理系统数据、预算和财务资产自查报告等数据和资料,牵头梳理出预算编制类、地方财政拨款类、房产和车辆管理类等几大类共性问题,编制并下发各类“标准件”,不仅可以减轻和优化基层审计组的工作量和工作流程,省级审计组也能集中精力处理大量个性化问题,提高效率,突出成效。





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