过去几年，大到世界，小到我们身边，一切都在改变，或悄无声息，或来得猛烈。世界层面，中美竞争加剧，局部冲突不断出现，逆全球化、经济阵营分化趋势愈演愈烈。国家层面，整体经济承压，各行各业内卷严重，裁员降薪成为普遍现象；在国外局势和国内经济双重压力下，积极寻求从产业升级、内循环、科技创新等方面破局。与此同时，政府投融资模式也发生了深刻变革。
六大类地方政府投融资模式
本文将当前适用的16种地方政府投融资模式划分为六大类：直接融资、国家补贴、政策性银行贷款、盘活存量资产、PPP新机制（特许经营）、综合性开发模式。
直接融资：自2015年新《预算法》实施后，地方政府直接融资的唯一渠道是发行政府债券，具体包括一般债券和专项债券。
国家补贴：超长期特别国债和中央预算内投资属于此类，本质是中央财政对地方的无偿或补助性资金支持。
政策性银行贷款：地方政府不能直接向政策性银行借款，必须由符合条件的地方国有企业作为借款主体进行申请。
盘活存量资产：指通过出售、证券化（如REITs）、经营权转让（如TOT）等方式，将拥有稳定现金流收益的存量资产变现，提前回收资金用于新项目。
PPP新机制（特许经营）：其核心是将原本由政府投资建设的项目，通过特许经营方式授权给国有企业或社会资本（联合体）进行投资、建设和运营。
综合性开发模式：此类（如城市更新、片区开发、EOD、TOD、全域土地整治）本身并非独立的融资渠道，而是一种项目组织和实施模式。通常由地方国企或联合体作为实施主体，其具体建设资金仍需由专项债、超长期国债、政策性贷款、商业银行贷款等渠道解决。
各种投融资模式的具体情况简析如下：
一、直接融资
1. 一般债券
定义：地方政府一般债券，地方政府为公益性项目发行的债券，偿还依赖一般公共预算收入，不要求收益来源。
发行频次：年度限额内分批次发行，年度限额管理，按财政预算安排发行，
额度：2025年一般债限额为180689.22亿元，截至2025年5月底，一般债务余额为171838亿元，剩余额度8851亿元。
利率：2025年最新平均利率1.73%。
期限：1-30年，以5-10年为主。
适用领域：纯公益性项目。
申报主体：政府
其他特点：相较于专项债，一般债额度较少，部分地方申请难度较大，不得用于经营性项目，占地方财政赤字额度，需纳入财政预算。
2. 地方政府专项债券
定义：地方政府专项债券，是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
发行频次：年度限额内分批次发行。
额度：2025年新增专项债限额4.4万亿。
利率：2025年最新平均利率1.94%。
期限：5、7、10、15、20、30年。
支持比例：一般为项目总投资80%，符合资本金支持领域的项目，理论上可以达到100%。
适用领域：负面清单管理，主要支持市政和产业园区基础设施、交通、城市更新等11大领域，2025年新增土地储备领域。
申报主体：政府、国企
其他特点：需收益自平衡，强化“借、用、管、还”闭环管理。
二、国家补贴
3. 超长期特别国债
定义：超长期国债全称超长期特别国债，是指发行期限在10年以上，由国家发行，专门用于支持“两重”、“两新”领域建设的国债。
发行频次：本轮超长期特别国债从2024年开始，计划连续多年发行，每年2-3个批次。
额度：2025年1.3万亿，“两重”8000亿元，“两新”5000亿元。
利率：无需地方政府还本付息。
期限：20、30、50年。
支持比例：一般为15%-50%，按领域、地域、申报主体区分，有所不同。
适用领域：“两重”包括国家重大战略实施和关键领域安全能力建设，“两新”包括设备更新和消费品以旧换新。
申报主体：政府、企业
其他特点：中央信用背书，资金直达项目，缓解地方压力，审核监管要求严格。
4. 中央预算内投资
定义：中央财政直接安排的投资资金，无偿或补助形式。
发行频次：年度预算内安排，每年发行批次及领域不定。
利率：无需地方政府还本付息。
支持比例：一般小于总投资60%，贫困地区可达80%，按领域、地域、申报主体区分，有所不同。
适用领域：重大基建、保障房、生态修复等共计超过40个领域，每批次支持领域不同。
申报主体：政府、企业
其他特点：审核监管要求严格，侧重补短板和民生领域。
三、政策性银行贷款
三大政策性银行分别是：国开行、农发行、进出口银行
5. 政策性金融工具
2025年政策性金融工具具体支持领域、额度、支持比例、申报流程等情况
定义：政策性银行根据国家要求为特定领域提供的资本金贷款。
发行频次：根据国家要求不定期安排。
利率：2025年预计2.5%，部分年度国家安排贴息。
期限：10-30年，宽限期3-5年，2025年批次期限20年。
支持比例：项目资本金的50%（即：项目总投资的10%），个别项目可以达到资本金的80%。
适用领域：2025年支持8个领域31个专项等。
申报主体：企业
6. 城中村改造专项借款
定义：城中村改造专项借款是国家交由特定机构（国开行、农发行）向特定领域（城中村改造）、特定对象（超大特大城市）提供的特定政策性金融支持。
发行频次：2023年起分批投放，2025年已暂停新增项目入库。
利率：2.4%-2.8%。
期限：5年。
支持比例：总投资80%，资本金外全额贷款支持。
适用领域：城中村征拆补偿、安置房建设、安置房配套基础设施等。
申报主体：地方政府依托国企申报，仅适用于全国21个超大特大城市的城中村改造项目及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市。
其他特点：纳入地方债务系统管理，但不纳入隐债考核和问责。
7. 其他政策性银行贷款
定义：包括乡村振兴与农业现代化贷款、绿色发展与低碳转型贷款、全域土地整治贷款等多种专项贷款。
发行频次：常态化申请。
利率：2.5%-3%，最优利率政策。
期限：20-30年，宽限期灵活。
适用领域：不同专项贷款支持领域不同，如：土地整治、乡村振兴、EOD项目等。
其他特点：利率低于市场水平，以政策目标为导向；资金严格限定于国家战略领域，避免与商业金融竞争。
三、盘活存量资产
8. 基础设施REITs
适用资产：具有稳定现金流的收费公路、污水处理厂、产业园区、保障性租赁住房等。
操作路径：资产清查评估 → 设立SPV风险隔离 → 信用增级（内部分层/外部担保） → 发行上市 → 资金回收用于新项目。
政策支持：2024年8月起REITs常态化发行，审核效率提升，不再强制要求收益率指标，由市场自主决策。
9. 产权交易与市场化处置
操作：通过出售、出租等方式激活闲置资产或低效国企资产（如闲置房产、土地等）。或通过股权交易、兼并重组等方式，整合低效企业、“僵尸企业”或非主业资产，根治亏损源。
适用领域：国企闲置资产、公共服务设施。
需合规评估资产价值，防范国有资产流失。
10.有偿使用权转让（TOT模式：转让-运营-移交）
操作：政府将具有稳定收益的资产经营权有偿转让给社会资本，由其运营并回收投资，期满移交，一次性回收部分资金。
适用领域：具有稳定收益的存量资产（如水务、停车位等）。
需合规评估资产价值，防范国有资产流失。
五、PPP新机制（特许经营）
11.PPP新机制的核心特征
全部采用特许经营模式：新机制明确PPP项目统一采用特许经营模式（如BOT、TOT等），取消其他非特许经营类PPP形式（如外包类、私有化类）。
聚焦使用者付费：项目收入必须直接来自用户付费（如污水处理费、高速公路通行费），或由政府授权机构代收后转付特许经营者。
禁止新增财政支出：严禁通过可行性缺口补助、保底承诺等方式增加地方政府未来支出责任。
延长特许经营期限：期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目可进一步延长。
收益分配创新：特许经营者通过管理优化、技术创新获得的超额收益主要归其所有，政府不参与分成。
民企主导：民企股权≥35%，严禁政府兜底。
六、综合开发模式
以下几种综合开发模式，并非直接融资渠道，区分界线也并不十分明确，部分模式之间存在交叉，例如城市更新与片区开发、TOD模式、全域土地综合治理存在交叉。实操过程中不必过于关注项目具体属于何种模式，而应将关注点放在具体资金来源和实现路径上。在领域符合或部分内容符合支持领域情况下，专项债、超长期国债、中央预算内投资、政策性金融工具等目前主流政策资金均可申请。
12. 城市更新
核心目标：优化存量空间，提升城市功能与活力，兼顾民生改善、文化传承和治理升级。
典型做法：有机更新，避免大拆大建，采用“针灸式”改造，保留城市肌理与烟火气。多元主体协作，政府引导+市场运作+公众参与
政策创新：深圳首创“肥瘦搭配”改造模式，北京推行混合用地政策，支持商业升级和功能转换。
挑战：资金平衡难、产权复杂、历史文化保护与开发利用之间的平衡难。
13. 片区开发
核心目标：通过大规模区域综合开发，实现产业、居住、生态功能协同（如高铁新城、产业新城）。
实施路径：政企合作，政府统筹规划，企业负责投建运营。
产业驱动：上海杨浦滨江将工业遗存改造为科创空间，导入新兴产业带动土地溢价。
滚动开发：分期建设，优先布局基础设施和核心产业。
关键点：需匹配长期产业规划与短期资金回流机制。
14. EOD模式（生态环境导向开发）
核心目标：以生态治理提升环境价值，反哺产业经济（“绿水青山”变“金山银山”）。
操作逻辑：三步路径：生态修复→环境提升→产业导入。
收益机制：土地溢价（短期）+产业运营分成（长期），如梅山城区EOD项目以污水处理、河道修复为基础，发展红色文旅。
难点：产业培育周期长、生态价值量化难、跨行业协调复杂。
15. TOD模式（交通导向开发）
核心目标：以轨道交通站点为核心，打造“站城一体”的综合功能区。
特色实践：
分级开发：成都建立“四级五类”体系（城市级-社区级站点），差异化布局业态（如商圈型站点侧重商业，生活服务型侧重社区配套）。
盈利模式：港铁“轨道+物业”模式（深圳4号线），通过上盖物业开发、商业运营实现可持续收益。
趋势：与城市更新、产业融合深化（如站域混合用地开发）。
16. 全域土地综合整治
核心目标：统筹“山水林田湖草沙”全要素，优化国土空间格局（聚焦县域/乡镇单元）。
实施重点：三生空间重构，农用地整理（小田并大田）、建设用地盘活（低效工业用地腾退）、生态修复协同。
政策支持：允许“三区三线”局部优化，增减挂钩指标跨县调剂（福建政策）。
资金机制：省级奖补+政策性金融+指标交易。
核心价值：助力乡村振兴与耕地保护，推动城乡融合。
总结
无论是前面的融资渠道，还是后面的综合开发模式，都希望能给地方政府和地方国企带来些许提示，以缓解当下“内忧外困”形势下日益加大的地方财政压力。
实操中需根据项目特性组合运用资金渠道，优先匹配政策性资源，注意强化资金闭环管理，严控新增隐性债务，注重市场化运作与长期可持续性。