2025年中央城市工作会议7月14日至15日在北京举行。会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。当前和今后一个时期城市工作的总体要求：以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。本文针对不同类别的城市更新项目的投融资模式予以分析，通过灵活的投资模式来建立城市更新可持续发展机制。
一、城市更新的内涵、由来以及政策梳理
（一）由来与政策
2021年3月，“实施城市更新行动”首次列入政府工作报告、十四五规划。11月，住建部公布第一批城市更新试点名单，共涉及21个城市（区）。目前。绝大部分试点城市（区）已发布 “城市更新管理办法/方案”。 国家层面城市更新领域的政策沿革如下：2020-11-03 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。2021-03-11 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。2021-03-05 《2021年政府工作报告》深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈，推进以县城为重要载体的城镇化建设，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。2021-08-30 《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（一）严格控制大规模拆除。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。（二）严格控制大规模增建。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。（三）严格控制大规模搬迁。尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。（四）确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。2021-11-04 《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》第一批试点自2021年11月开始，为期2年。重点开展以下工作：（一）探索城市更新统筹谋划机制。鼓励出台地方性法规、规章等，为城市更新提供法治保障。（二）探索城市更新可持续模式。探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式。（三）探索建立城市更新配套制度政策。创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策。2022-07-09 《住房和城乡建设部关于开展2022年城市体检工作的通知（建科〔2022〕54号）》，理论上，城市体检成果应是编制城市更新五年规划和年度实施计划，合理确定城市更新年度目标、任务和项目的前提和依据。2022-12-03 《住建部关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》，针对城市更新各地方政府较好的经验做好进行总结推广。2023-11-10《住房城乡建设部办公厅关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第二批）的通知》，总结各地在坚持城市体检先行、发挥城市更新规划统筹作用、强化精细化城市设计引导、创新城市更新可持续实施模式等方面的经验做法。
2023-11-21《自然资源部办公厅关于印发<支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）>的通知》(自然资办发〔2023〕47号), 发挥“多规合一”的改革优势，加强规划与土地政策融合，提高城市规划、建设、治理水平，支持城市更新。
2024年以及2025年，住建部印发了两批城市更新典型案例，涵盖了既有建筑改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、老旧街区改造、城市功能完善、城市基础设施改造、城市生态修复、历史文化传承等不同类别的城市更新项目。
2025年5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见，发布，提出了到2030年的总体目标和具体任务，针对实施机制、用地政策、投融资模式的提出支撑保障措施。
（二）内涵与边界城市更新主要是根据城市规划和产业布局，通过再开发、改造、拆除重建、整治改善、保护等方式，优化城市空间形态和功能布局，完善基础设施和公共服务设施，推动产业可持续性发展和历史文化保护传承，实现城市产业动能升级、人口合理聚集、环境品质提升、居住幸福感提高等的系统性工程。城市更新是一种广义的概念和范围，涵盖的范围比较广泛，可以包括：土地一级开发、“三区一村”改造（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等）、新型智慧城市、新基建、传统基础设施和公共服务设施提升完善、土地成片开发、生态和文化保护、轨道交通场站及沿线TOD模式综合开发、工业园区和产业新城、特色小镇、文旅综合体等。城市更新的主要内容包括上述一种或几种工程类别的组合，包括对这些项目的投资、建设、运营以及片区内相关的招商引资、产业导入和孵化、城市基础设施运营等范畴。二、各地城市更新项目的特点
结合各地省市层级的“十四五规划”、国土空间规划、城乡建设规划、城市设计、各类专项规划等相关顶层设计文件，城市更新的领域主要集中在都市圈协同联动效应打造、传统基础设施和市政公用设施的完善与智能化改造、城市双修、以智能化信息平台为核心的智能化城市建设和改造、老旧小区改造与智能化小区建设、历史文化保护与传承、环境治理、海绵城市建设、产城融合及产业升级、保障性安居工程等领域。
城市更新规划领域多、范围广，具体操作路径、政策与措施、规划衔接保障、产业链联动规划等方面存在欠缺，大部分项目是没有财政资金支持的非经营性项目，如何将经营性项目与非经营性项目统筹实施，如何实现项目平衡、区域平衡和总体平衡，如何实现时间和空间的错配，如何通过适度超前的基建投资和产业基础设施投资，挖掘以中心城市为核心的都市圈内在价值与核心竞争力，盘活存量和挖掘增量，是各地城市更新项目运作成败的关键。
各地经过探索和实践，目前具备一定可行性的思路包括不限于协议搬迁土地协议出让、带条件出让、项目一体化开发运营、城市合伙人、设立城市更新基金、财政直接或间接（向地方国企增资）支持、政策性开发性金融以及商业贷款等。
三、城市更新项目的投融资模式建议与思考城市更新涵盖领域较大，范围较广，市场上存量项目的合作模式良莠不齐。一般城市更新各子项目可以单独实施，也可以多个子项目打包打捆统筹实施。主要的合作模式如下：（一）政府财政资金充裕、没有经营性收入的公益性或者预计可以通过专项债、上级财政转移支付、专项补贴等方式解决资金来源的项目，诸如市政道路改造、公园绿地打造、水系治理、学校、医院等。政府主管部门可以授权地方国有企业通过传统招标方式确定施工主体，社会资本可以在政府专项资金未到位期间通过自身投融资能力确保项目正常推进，可以选择EPC+F、适当降低工程进度款比例等方式。具体边界条件和交易结构可以与政府详细磋商和确定，总体原则不能增加地方政府隐性债务，不做政府投资项目的垫资，避免触碰政策红线，造成合规风险。此类项目的主要逻辑是时间换空间，即在相关的财政资金还有没有到位或者有限的财政资金要用到更多的项目上去的前提下，社会资本为政府平台公司提供一定的资金支持，达到尽快启动项目或者减轻政府资金压力用于更多项目的目的。此类项目一定要在充分分析政府财力、论证整个片区的规划计划可行性的基础上，在项目可持续、收益有预期、风险可把控的基础上，谨慎参与。（二）政府财政资金不足、有一定经营性收入的准公益性项目，诸如垃圾处理、污水处理、综合管廊、城市快速路、地铁上盖物业等。该类项目结合项目类型，实施主体可以是政府部门或者授权地方国有企业，社会资本可以协助政府积极申请相关领域的专项债、协助地方国有企业发行债券或ABS产品、打捆打包实施特许经营、引入其他财务投资人、引入高科技或智能化研发应用类合作主体、产业运营商、相关行业投资企业、搭建基金或信托等金融产品、引入银行贷款等方式解决部分建设资金来源，同时结合政府财政承受能力、项目收入预期、社会经济发展水平等客观因素的情况，将项目包装成特许经营、股权合作+建设运营、投资人+EPC、EOD、XOD等多种模式，项目整体上通过预期的使用者付费收入、上级财政补贴资金、专项债、城投债、银行贷款等渠道覆盖总投资并实现合理的投资收益。此类项目进入运营期后积极探索部分子项目通过公募Reits、ABS等方式实现提前退出，盘活存量资产，释放财政空间，实现区域内滚动发展。（三）政府财政资金不充裕、预计需要通过项目实施后的增量土地收入和财税收入收回投资、实现收益的项目。政府主管部门可以授权地方国有企业作为实施主体，通过ABO+公开招标、ABO+片区开发、投资人+EPC、EPC+O等模式，以招标方式选择社会资本作为社会投资人，政府在有限的财政承受能力下，依法合规的通过市场化机制引入社会投资人通过期限错配，将中长期预计可以实现的财税收入纳入项目合作边界内，站在风险共担、利益共享的基本原则下，设置科学合理的绩效考核机制，实现区域内重点产业孵化、优化产业布局和国土空间布局、加快产城人及产学研用融合、基础设施完善和智能化升级改造、国民经济高质量发展，在弥补社会资本投资收益的前提下实现区域内的长期稳定的自我循环和滚动发展。此类项目可视为片区开发在城市更新领域的应用，需要严守片区开发的边界和红线，具体要点详见“片区综合开发项目系统性思维和方法论”。
四、城市更新项目的组合开发思路
（一）政策组合
政府一般授权地方国企的是一个综合型项目或实施范围，实施范围内每一个子项目可能对应不同的政策领域，结合不同领域的政策特点，由地方国企打包切块申请政策性资金，包括不限于中央预算内投资、专项债、特别国债、城中村专项贷款、生态保护专项资金、特定行业补贴等等。
通过相关政策资金的支持，获取投资建设资金，迅速启动项目建设，整个实施区域初步形象和功能形成后，通过产业导入和人流聚集，实现增量财税收入并再投入，同时，逐步开展市场化的地产开发、商业配套等业态的实施，最终实现了整个授权范围的良性滚动发展。
（二）项目组合
目可能对应不同的属性和范畴，穿透来看，都是一些公益类、基础设施、公共服务设施类以及经营性项目的组合和搭配，即所谓的肥瘦搭配和以丰补欠，部分项目可能涉及商住地产、安置房或产业载体开发的环节，大多都需要履行市场化招拍挂程序。项目本身的经济属性和内在逻辑，即项目或区域本身的收入要能覆盖总投资并实现合理收益，实现各方的经济目标。项目的立项主体一般应为地方平台或其与社会资本成立的项目公司，纯公益性项目的立项建议与经营性子项目打包立项，原因在于纯公益项目单独立项的前提下，地方国企作为市场化主体没有立项实施的必要和底层逻辑，当然地方国企立项公益性项目，项目建设资金穿透审查非财政资金，是通过实施范围内其他经营性项目的收入来覆盖，此等情况下在政策层面是合规的。政府立项的情况下如果不是通过财政资金建设而是按照片区开发的逻辑由社会资本支付建设资金，但是最终还是由财政资金来偿还，涉及了典型的地方政府隐性债务。折中的方式就是由政府立项，地方国企作为代建主体，项目公司或施工类社会资本提供咨询服务和依法合规获取施工总承包，地方国企通过合规路径和方式实现地方财政增收，财政资金按节点支付工程进度款。
（三）资本组合在上述政策组合和项目组合的前提下，充分运用社会资本、金融资本的力量打通项目的资本金和债务性资金的路径，充实项目资金来源，主要包括投资人+EPC（+O）、F+EPC（+O）等。主要适用地方国企实施的公益性或准经营性项目，前期建设资金存在缺口，预计会在未来年度通过财政支出、上级财政补贴以及用户付费收入等方式补足建设资金缺口，前提需要社会资本阶段性的提供资金支持，社会资本可以选择权益类或债务类方式支持平台公司，权益类包括直接认购平台股权、与平台共同成立项目公司、社会资本组建基金认购项目公司股权、社会资本购买政府引导基金或平台发起的产业基金份额等，债务类包括自行或引入担保机构为平台融资提供担保、为平台提供融资租赁或保理等融资路径、引入非标定融产品为平台融资等。平台公司取得政府法定授权，拥有一定区域范围或项目的投资、建设、运营等权限，平台公司通过“两招并一招”模式，通过“社会投资人+EPC”模式公开招标选定社会投资人，中标社会投资人与平台公司组建项目公司或提供融资服务，由项目公司负责该区域的投融资和建设运营，施工部分由具备施工能力的社会投资人自行实施。社会资本与平台公司约定退出机制、节点和退出方式，社会资本的目标是阶段性为政府平台公司提供资金支持，让渡资金的机会成本和时间价值，通过基建项目的施工利润总体平衡。五、结论与建议
项目的合作方案可以根据项目实际情况搭建，须结合项目的投入产出预期、市场供需以及政府财力等各方面进行调整和修正，可以是上述模式的组合、拆分和灵活运用，也可以进行改进和优化。
总体上，社会资本参与各地城市更新项目的基本原则主要包括：一是不增加地方政府隐性债务，资本金注入的路径能够得到银行认可，可以发挥资金杠杆作用；二是做大做强各地地方国有企业，通过合理的合作模式和资金路径拉动拟实施区域的固定资产投资，通过增量财税向地方国企赋能、经营性项目现金流等方式优化地方国企资产资产机构，提升盈利能力。三是政企深入合作并合理设置风险分担机制，搭建对赌机制，依法合规履行国资进场交易以及股权退出。四是以时间拉动空间，资源补偿与资源输出有机结合，统筹各类政策资金、资本和金融资源。五是以需定产与供给创造需求相结合，重在培育城市的内生动力、科技创新赋能、产业升级改造、城乡一体化协同化发展。六是金融资源、自然资源禀赋、财政资源、政策利好、产业导入等方面形成合力，助推各类项目高效推进。