■赛迪智库报告■牟淑慧
一、建立我国中小企业政策性银行的必要性和可行性
中小企业尤其是小微企业融资难是世界性难题，其根源在于金融市场失灵，小微企业的高风险、低负担能力与金融机构低风险偏好、趋利性相悖，再加上信息不对称，导致供需难以匹配。因此，解决此问题离不开政府这只“看得见的手”，国外成功经验无非三条：一是主要通过政策性金融弥补市场失灵；二是通过财税等政策鼓励商业金融服务中小企业；三是发展多层次资本市场，拓展直接融资渠道。就我国发展阶段来看，受制于体制机制，中小企业直接融资发育迟缓且短期内难有大的实质性进展，银行贷款毫无疑问仍是中小企业外部融资的主渠道，近年来，国家采取了一系列激励政策和差异化监管措施鼓励商业银行扩大小微企业贷款投放，建立中小企业信用担保体系以提高中小企业融资能力，但目前针对商业银行的鼓励政策作用发挥有限，中小企业贷款难、贷款贵问题一直未得到有效解决。
二、建立我国中小企业政策性银行的模式选择
建立一家国家级的中小企业政策性银行，并且将其作为中小企业政策性金融支持体系的核心，主要是为了满足遍布城乡的广大中小企业的资金需求，缓解其发展过程中的资金缺口，促进其健康发展。对我国中小企业政策性银行的具体构想如下：
（一）法律地位和主管部门
法律地位。建立中小企业政策性银行，首先应参照其他国家的做法，制定中小企业政策性银行的专门法律，明确中小企业政策性银行的法律地位和政策目标，以及资金来源、业务范围、业务开展方式、风险控制、监督管理等，通过法律手段保障政策性银行的合法地位及业务开展。
主管部门。鉴于中小企业政策性银行在中小企业政策性支持体系中的核心地位，其主管部门应同国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行一样，受国务院直接领导，为直属国务院的中小企业政策性银行。
监督管理。目前我国对三家政策性银行、一家政策性保险公司的监督管理主要采取的是行业管理模式。三家政策性银行主要由银监会负责监管业务情况，而银监会对政策性金融的监管主要从行业管理角度出发，没有从业务角度出发，财政部、发改委虽然拥有一定的监督权限，但并不参与日常监督和管理。对于中小企业政策性银行的监督管理，应建立“行业规范”和“业务管理”并重的机制，可考虑由财政部、工信部、人民银行、银监会共同参与的外部监督管理机制，财政部、工信部、人民银行主要负责监督业务层面，银监会主要负责监督合规层面和规范层面。
（二）经营原则
中小企业政策性银行不同于商业银行，在业务经营中必须遵循政策性、非营利性、引导性、非竞争性、经营市场化原则。作为商业性金融的有益补充，政策性银行虽然在一定范围和程度上对商业性金融具有替代作用，但并不能完全取代和否定商业性金融的基础地位。由于存在种种潜在风险和弊端，政策性银行在运作过程中必须把握好目标定位和职能边界，注意与商业性金融的关系，遵循弥补性原则，坚持“商业银行抢着做的我让，商业银行不愿做的我上”，做到凡是商业性金融可以解决的问题坚决交由商业性金融解决，不与商业银行争客户、抢业务，并适当引导商业银行为中小企业融资服务。同时，政策性银行还应与商业银行建立比较好的合作关系，通过商业银行广阔的网点优势，为更多中小企业提供支持和服务，最终与商业性金融形成分工明确、各负其责、共同促进中小企业发展的局面。此外，中小企业政策性银行经营应遵循市场化经营原则，强调资产的安全性、非营利性（保本微利）和流动性，以实现政策性银行业务的可持续发展。
（三）资金来源
作为政策性金融机构，其资金来源主要有政府投入、吸收存款、发行债券等几个方面。一般来说，在中小企业政策性银行成立之初，政府往往要注入全部资本金。我国中小企业政策性银行成立时，其资本金应由政府全部提供。之后，中小企业政策性银行可以通过发行金融债券、吸收邮政储蓄存款等方式来扩大资金规模。此外，在要求政策性银行保本微利经营的同时，应考虑建立中小企业政策性银行的风险补偿制度，根据其盈利情况、业务规模情况、风险情况等确定补充比例。
产权结构。为保证中小企业政策性银行不受干扰地贯彻“政策性”功能，借鉴其他国家和地区政策性银行在吸收民间资本或上市后政策性目标无法贯彻、功能定位走偏的教训，应坚持政府独资建立，可考虑由中央政府出资为主，同时吸收地方政府出资。
（四）组织结构
一般来说，中小企业政策性金融机构的组织结构可分为两种：总分机构模式、单一机构模式。总分机构模式是在总行下面普遍设立分支机构进行政策性金融业务的经营，总分机构之间是上下级隶属关系。这种模式适应了中小企业本身数量庞大、分布范围广、小而散的特点，既便于开展业务，又便于管理，是金融机构中最常见的组织形式。如果政策性金融机构不能深入到地方基层的话，在信息取得、资金调配等方面将面临很大问题，难以满足众多中小企业的需求，业务开展也会受到限制和影响。根据我国的实际情况，我国中小企业政策性银行应采用这种组织形式。同时考虑到我国中小企业政策性银行的业务模式以“批发”为主，结合规模控制、节约成本的考虑，分支机构可设置到省级，具体业务依托地方商业银行等中小金融机构及担保机构、小贷公司等机构开展业务，采用“转贷款”协作方式建立紧密的业务合作关系和信息沟通机制。
（五）业务类型
中小企业政策性银行的资金运用方式包括贷款、担保等。其中贷款是中小企业政策性银行资金运用的主要形式。贷款一般可分为直接贷款和间接贷款两类，直接贷款是中小企业政策性银行直接向贷款对象贷款，间接贷款是中小企业政策性银行不直接向贷款对象贷款，而是通过其他机构转贷。
根据我国的实际情况，中小企业政策性银行的资金运用方式应该把直接贷款和间接贷款都包括在内，业务类型多样化，其中以间接贷款为主。政策性银行将贷款“转贷”给商业银行，充分利用商业银行广泛分布的网点向中小企业提供贷款服务。
此外，中小企业政策性银行除了向中小企业提供贷款，还可以考虑承担少量担保业务（承担国家级政策性担保机构的职能）。具体实施上，可以由中小企业政策性银行出资成立专门的中小企业信用再担保公司，由其向各地担保机构提供信用再担保。
（六）服务对象
中小企业政策性银行作为专门为中小企业提供资金支持的政策性银行，理所当然各种中小企业都应该成为其业务对象，但这并不意味着所有的中小企业都是其服务对象，中小企业政策性银行在选择贷款对象时还要考虑到国家的发展战略和产业政策，要符合以下几个原则：
一是非竞争原则，为清楚界定政策性银行与商业银行的职责和业务范围，政策性银行的服务对象必须是达不到商业银行贷款条件的中小企业，即重点支持有贷款需求但未在银行获得过贷款的中小企业；
二是产业导向，重点支持创新型、创业型、劳动密集型和出口型中小企业；
三是地区导向，对于经济发展落后的地区，要借鉴印度经验，予以重点关注，可以设计专门的贷款项目，重点针对个体户、妇女、生产型小微企业等，主要目标是增加就业，改善民生，缩小地区、城乡收入差距；
四是规模控制，主要支持单户贷款额度５００万元以下的小型微型企业；
五是门槛要低，要大幅降低对中小企业抵质押要求，创新贷款模式，重点发展信用贷款，以及与担保公司合作的担保贷款（同样地，降低反担保要求）；
六是期限优化，针对目前中小企业无法从商业银行获得中长期贷款支持的现状，政策性银行应优化信贷期限结构，逐步提高对中小企业中长期贷款比例，给予有技术、有品牌、有市场、有信用的中小企业稳定的资金支持；
七是成本要低，政策性银行必须严格限制中小企业融资成本，利率不上浮或上浮较小的幅度，不高于商业银行贷款利率，对于转贷款形式中的合作商业金融机构制定严格的收费范围和标准，引导降低中小企业综合融资成本。
（七）风险防范和分担
中小企业政策性银行作为政策性金融机构，虽然不以营利为目的，但是要实现保本微利经营，这是其生存和发展的基础。这就要求中小企业政策性银行要根据贷款业务的风险状况及时调整策略，采取多种方式以降低风险。由于中小企业政策性银行经营的多是抵押不全、风险性较大的业务，所以应加强风险管理，建立一套适合中小企业的信贷管理制度和风险管理系统。同时，建立风险补偿机制。
（八）健全配套制度
中小企业信用度低也是造成中小企业融资难的重要原因，因此建立健全中小企业信用体系、信用担保体系，可以有效应对中小企业融资过程中因信息不对称引发的逆向选择和道德风险，从而为拓展中小企业融资渠道提供强有力的信用支持。必须下大力气完善我国社会信用环境，发挥政府在社会诚信体系建立中的桥梁和纽带作用，加强信用信息共享，为中小企业融资创造更好的环境。
三、设立中小企业政策性银行的推进方式
（一）建立工作组
建立由工信部、发改委、财政部、人民银行、银监会、法制办等有关部门参加的跨部门工作组，就设立中小企业政策性银行有关问题进行协调沟通。
首先，工信部就中小企业政策性银行问题，分别与发改委、财政部、人民银行、银监会、法制办沟通协商，向各部门陈述建立中小企业政策性银行的基本考虑，了解各部门主要意见，建立沟通机制；其次，工信部发挥国务院促进中小企业发展工作领导小组办公室作用，就“中小企业政策性金融体系”组织召开专题会议，召集发改委、财政部、人民银行、银监会、法制办以及其他办公室成员单位研讨建立健全中小企业政策性金融体系问题。
（二）开展调查研究
由跨部门工作组组织开展设立我国中小企业政策性银行相关调查研究，充分研究典型国家中小企业政策性银行制度的发展演变，我国设立中小企业政策性银行的必要性及可行性，分析存在的问题并提出相关建议，形成可行性研究报告，适时上报国务院。
（三）研究制定相关政策
跨部门工作组就中小企业政策性银行涉及的税收优惠政策、资金来源和规模、组织架构、业务范围、风险控制、监督管理等进行深入讨论和研究，制定针对中小企业政策性银行的支持政策，包括免征所得税、营业税、印花税等税收政策，资金注入及补充的资金政策，债券发行规模及利率期限等金融政策。
（四）确定法律依据
跨部门工作组抓住《中小企业促进法》修改的大好时机，在法律中明确提出“组建国家中小企业政策性银行，为中小企业提供政策性金融服务”，为中小企业政策性银行的设立提供坚实的法律依据。
（五）选择试点地区
我国中小企业量大面广，地区、行业、规模等差异较大，中小企业政策性银行设立之初其业务开展宜选择试点方式逐步推进，一是选择区域试点，先期可在１—２个省市开展政策性贷款业务；二是业务试点，先期可不开展直接贷款业务，而是仅开展转贷款业务；三是合作机构试点，选择少数几家商业银行合作开展转贷款业务，总结经验和不足后再行推广。