日前，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行联合制定的指导意见，决定在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式。政府和社会资本合作又称为PPP模式，推广这一模式对提升公共服务水平有什么作用？能否形成政府、社会资本与公共利益的多赢格局？
公共服务领域存在“短板”，引入社会资本可有效增加供给
“在交通、环保、医疗、养老等领域推广PPP模式，是我国公共服务供给机制和投入方式的改革创新。通过引入社会资本扩大资金来源，可以有效增加公共产品和服务供给，满足社会公众的迫切需求。同时，也有利于转变政府职能、激发市场活力。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建表示。
意见明确，围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
“成功的PPP模式，可以达到政府、企业、社会多赢的效果。”财政部财科所副所长白景明认为，通过鼓励引导社会资本参与，大幅拓宽了国内企业特别是民营企业的发展空间。不仅能够减轻当期财政支出压力，而且可以加大资金投入力度，进一步弥补公共服务的“短板”。特别是在新型城镇化建设的大背景下，我国大中城市人口规模是一些国家的5倍以上，基础设施收益具有规模效应。而养老服务、保障房建设等社会需求很大，这些都能给参与的社会资本带来一定的收益。
同时，作为社会资本一方的企业、社会组织和中介机构，承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护，让专业的人做专业的事，可以充分提高公共产品供给效率，有助于减少政府对微观事务的直接参与，解决政府职能错位、越位和缺位的问题。
多措并举加大支持力度，让社会资本获得合理回报
如何规范推进PPP项目，吸引社会资本参与投资和运营管理，并使其获得合理回报？
意见明确，在PPP项目中，政府和社会资本法律地位平等。双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
意见要求，各地要简化行政审批程序，在财税、价格、土地、金融等方面，多措并举加大支持力度，保证社会资本和公众共同受益。通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道，吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力与效率。
意见还给出了具体的政策保障措施：实行多样化土地供应，保障项目建设用地；中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性；公共服务项目采取PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策等。
“给PPP项目必要的政策支持保障很重要，这既有利于降低项目的风险，又可以减少企业的投资和运营成本，让公众享受到更好的公共产品和服务。”胡怡建认为，PPP项目投资规模大、运营周期长，需要按照激励相容原则科学设计合同条款，对项目的绩效要求、收益回报机制、退出安排等关键环节做出明确，更好地维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。
“选好与选准那些真正适合PPP的项目，并依法依规稳妥推进，才能实现节省财政资金并给相关社会资本带来效益。”白景明说。意见明确，在新建公共服务项目中，将逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。对于存量公共服务项目转型为PPP项目，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。
“PPP是个新事物，政府还要多做解释工作，尽量消除社会资本的疑虑，激发企业和社会组织的参与热情。”白景明表示。
项目要合理定价避免社会资本获取暴利，确保公共利益最大化
“在公共服务领域推广PPP，事关人民群众切身利益。这就需要加强监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，确保公众利益最大化。”胡怡建表示。
白景明认为，PPP项目最终目的是提升公共服务水平。虽然要考虑社会资本的合理回报，但更要关注公共利益。因此，PPP项目最核心的问题是定价问题，如果单纯为了迎合社会资本的偏好，把项目竣工后的公共产品价格定得较高的话，就会伤害消费者的利益。
开展PPP项目建设，需要建立政府和公众共同参与的综合性评价体系，以及PPP全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，切实维护公众利益。
“PPP从项目准备到项目招标，再到竣工后的运营管理，应该全过程、全方位公开透明。不但社会资本要透明，政府的支付义务也要透明。”白景明指出，PPP项目必须实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，切实保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。