引言
今年是监管大年，从防范金融风险到地方债务风险。50号文严格规范PPP、各类型产业基金，87号文又限制以政府购买服务之名、行违规举债之实。结合近期的地方政府土地储备专项债文件，地方政府融资修明渠、堵暗道的思路在逐步细化。
《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）无疑是近段时间来对于地方政府违法违规融资的最重磅监管政策之一，虽然该文件并没有太多新东西，而更多是重申、强调，但通过87号文把之前对各类文件能够做的曲解、扩大解释的空间剥夺。
政府购买服务预算管理要求
87号文根据《中华人民共和国预算法》、《政府采购法》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等规定，秉持了“先预算后购买”、“无预算不购买”的政府购买服务的预算管理原则，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，可以说是正本清源的一次规定。
明确政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，确保购买服务项目及其预算安排真实、合规，保障承接主体合法权益。
第一，财政部门要实事求是、足额安排预算。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
第二，购买主体要严格依照法定程序批复的预算执行。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金，对各级政府编制财政预算的能力提出了更高要求。
第三，87号文明确购买服务期限要符合预算管理要求，间接将购买服务期限限于三年内。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）等的规定，中期财政规划通常为三年，在时间上实现滚动管理。因此，对于政府购买服务期限的严格限制，既是财政支出的要求，也是对承接主体合法权益的保障。同时87号文明确由购买主体承担核查义务。
87号文关于政府购买服务的例外规定
以政府购买服务的名义，建设基础设施，是目前普遍存在的乱象。与以政府采购做的PPP模式受10%财政支出红线限制不同，以政府购买服务模式进行建设受到的约束较少。因此，近几年这种模式大行其道，增加了地方政府未来债务风险。本次87号文用了较大篇幅多处反复说明不得将建设工程当作服务，但将“棚改和异地扶贫搬迁”列为了政府购买工程的例外情形。
87号文所说的棚户区改造、易地扶贫搬迁相关规定是《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），根据该规定：“推动政府购买棚改服务。各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法……政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。”我们理解棚改项目不仅是政府购买服务的例外，而且可以不受三年时间约束。
政府购买服务中违法违规融资行为的防范
针对一些地方假借政府购买服务名义违法违规融资的做法，87号文对地方政府、金融机构、承接主体行为均提出明确要求，防止发生违法违规融资行为。
明确地方政府及其部门行为边界：
财政部并不禁止政府开展合法合规的融资行为，只是禁止政府部门利用或虚构政府购买服务合同进行违法违规的融资行为，具体包括以下几种情况：
不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债；
不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资；
不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
保障金融机构合法权益。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规，引导金融机构加强风险识别，防范经营风险。因此，87号文除了规范政府行为以外，在该等表述上，同时也要求金融机构根据政府预算管理制度相关要求对政府购买服务进行融资审查。
规范承接主体融资行为。政府购买服务承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法规制度规定。
87号文虽要求金融机构、承接主体做好合规性工作，但相较于50号文而言，惩戒力度较小。50号文中要求对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力，并追究参与违法违规举债的相关机构和个人的法律责任。但是结合87号文及50号文，上述机构均应当就政府采购服务过程中的融资事项承担起相应的责任。
政府购买服务信息公开
87号文在《政府购买服务管理办法（暂行）》的基础上，就政府购买服务信息公开事项进一步细化，确保政府购买服务项目及其预算安排真实合规、信息公开透明，确保可查询、可追溯，保障承接主体、金融机构合法权益。
首先，各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。
其次，购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确。
此外，还应坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。
结语
近期，针对地方政府违法违规融资行为，有关部门密集出台政策进行严格规范。其中，87号文从政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、合同内容和信息公开五个方面对规范政府购买服务管理提出了要求，制止地方政府违法违规举债融资行为，封堵地方政府以购买服务名义违法违规融资的漏洞。同时，87号文还要求各省级财政部门报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，应当督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
泰和泰律师事务所 向飞 刘卓艳 郭璐